بين التشاركية والقطاع المشترك


بين التشاركية والقطاع المشترك للدكتور نبيل سكر

كثر الحديث في الأسابيع القليلة الماضية حول التشاركية والقطاع المشترك مع خلط كبير بينهما من قبل معظم المسؤولين والاقتصاديين والصحفيين، وتزايد الحديث عنها بعد تسريب معلومات عن عقد تشاركي بين مديرية المطار المدني وجهة غير معروفة بعد في القطاع الخاص لإدارة وتشغيل مطار دمشق الدولي لمدة عشرين سنة.

فما هي التشاركية وما هو القطاع المشترك؟

  1. مفهوم التشاركية

التشاركية بين العام والخاص هي علاقة تعاقدية لمدة زمنية محددة ما يبن القطاع العام الإداري والقطاع الخاص الإنتاجي تهدف إلى تنفيذ وتمويل وتشغيل مشروعات تنموية تحتاج إلى رأسمال كبير وخبرة فنية واسعة لتشغيلها وإدارتها.

وقد شكلت عقود الامتياز (concessions) وعقود البناء والتشغيل واسترداد الأصول (BOT) أهم نماذج التشاركية في الماضي[1]. لكن مفهوم التشاركية بدأ بأخذ أهمية متزايدة في الأربعين سنة الماضية مع الليبرالية الجديدة التي سادت العالم منذ أوائل الثمانينات، وهي التي تضمنت تعظيم التوجه نحو اقتصاد السوق وتوسيع دور القطاع الخاص في الاقتصاديات الوطنية، منفرداً أو بالتشارك مع القطاع العام في المشاريع الإنتاجية الربحية. وبعدما تجذر هذا التوجه جاء السؤال لما لا يشمل هذا التوجه دخول القطاع الخاص مشاريع البنى التحتية والمرافق العامة مشاركة مع الدولة، فيتحقق بذلك ثلاثة أهداف، أولها الاستفادة من خبرات القطاع الخاص وقدراته التقنية والإدارية والمالية في تنفيذ مشاريع ضخمة كهذه، وثانيها تخفيف الأعباء المالية عن الدولة وتقليص اضطرارها اللجوء إلى زيادة الضرائب أو إلى المديونية، وثالثها إفساح المجال للدولة لزيادة إنفاقها على المتطلبات الاجتماعية.

وبالنظر إلى الطبيعة الخدمية لمشارع البنى التحتية وإلى وجود طرفين في هذا التعاقد، أحدهما يهدف إلى المصلحة العامة، والآخر يهدف إلى الربح، فقد جرت العادة أن يتم إصدار قانون خاص يوفق بين مصلحة الطرفين، فيعطي ضمانات لحفظ حقوق الدولة والمصلحة العامة، ويمنح حوافز للقطاع الخاص كي يقوم باستثمار طويل الأجل عالي المخاطر، ما كان ليقدم عليه.

وقد كثرت مشاريع التشاركية في مجال المرافق العامة في كل من الدول الصناعية والدول النامية في الأربعين سنة الماضية، رصدنا العديد منها في المملكة المتحدة وفرنسا والهند وجنوب إفريقيا وإيرلندا وإندونيسيا والفيليبين والمكسيك والبرازيل وكوريا الجنوبية وتشيلي. وشملت هذه التشاركيات مشاريع طرقية وسككية وطاقوية ومائية وغيرها[2].

لكن هناك مخاطر عديدة في مشاريع التشاركية، وتبدو هذه المخاطر خلال التنفيذ وخلال التشغيل نظراً لضخامة هذه المشاريع وتعقيداتها وطول أمدها. فالنسبة للجهة العامة هناك مخاطر سوء الإنشاء أثناء التنفيذ، ومخاطر تدني جودة الخدمة خلال التشغيل. أما بالنسبة للقطاع الخاص فهناك مخاطر تغير الحكومات وتغير القوانين والتشريعات وتغير سعر الصرف، إضافة إلى مخاطر تغير عادات الاستهلاك أثناء التشغيل، مما يغير حجم الطلب أو نوعيته. ومن المفترض أن تحدد دراسة الجدوى الاقتصادية للمشروع مخاطره لكافة الأطراف، وتحدد كيفية توزيع هذه المخاطر وكيفية تقليصها.

  1. اختلاف مفهوم التشاركية عن الخصخصة

تتضمن التشاركية في مشاريع البنى التحتية والمرافق العامة إعادة المرفق العام إلى ملكية الدولة في نهاية المشروع الذي قد يستغرق ما بين 20 إلى 30 سنة، وتكون هذه الإعادة مثبتة في عقد التشاركية. وبالتالي فالتشاركية ليست خصخصة، لأن الخصخصة في مفهومها الأساسي هي نقل الملكية العامة في مشروع إنتاجي أو خدمي إلى القطاع الخاص.

وفي رأي أنه حتى إذا كانت خاصة فما العيب في ذلك ما دمنا قد فتحنا الباب واسعاً للقطاع الخاص في اقتصادنا الوطني منذ اعتمادنا مبدأ "اقتصاد السوق الاجتماعي" في العام 2005، وإذا أبعد عنها المتنفذون والاحتكاريون وأمراء الحرب. كما وأن قانون التشاركية رقم 5 لعام 2016 تضمن العديد من الإجراءات للحفاظ على المصلحة العامة في هذه المشاريع.

  1. اختلاف مفهوم التشاركية عن القطاع المشترك

إذا كانت هذه هي التشاركية فما هو القطاع المشترك؟

القطاع المشترك هو شراكة القطاع الخاص مع العام في مشاريع سياحية أو صناعية أو زراعية أو غيرها بهدف الربح، يساهم كل من الطرفين فيها برأس المال أي بالملكية وربما في الإدارة، وهذا على عكس التشاركية أعلاه التي يتحمل القطاع الخاص فيها كل من رأسمال شركة المشروع وإدارته وتمويله، وتتولى الدولة الإشراف على التأسيس والتنفيذ.

ولا تتضمن مشاريع القطاع المشترك فترة زمنية محددة إلا ما يتطلبه قانون الشركات، بخلاف مشاريع التشاركية التي لها زمن محدد، كما لا تعود أصول المشروع إلى القطاع العام في القطاع المشترك بعد انتهاء مدته، بل يعود ما تبقى من أصول المشروع إلى الطرفين كل حسب مساهمته في رأس المال أو حسب ما يتفقان عليه.

  1. التشاركيات بين العام والخاص في سورية قبل القانون رقم 5 لعام 2016

تمت في سورية شراكات اقتصادية بين القطاعين العام والخاص منذ أوائل الخمسينات، بدءاً من عقد إدارة مرفأ اللاذقية في العام 1951، مروراً بتشاركية الامتياز في مجال النفط مع شركة منهل في منتصف الخمسينات، ثم تشاركية الإنتاج بين الدولة والقطاع الخاص الأجنبي في مجال النفط والغاز منذ منتصف السبعينات، ثم من خلال المشاريع السياحية المختلفة التي تبناها بعض رجال الأعمال خلال السبعينات كذلك، ثم المشاريع الزراعية المشمولة بالقانون رقم 10 لعام 1986، والمشاريع السياحية التي تندرج تحت قرار المجلس الأعلى للسياحة رقم 186 لعام 1985. ثم التشاركية في التأهيل والتشغيل والإدارة في بعض المنشآت الصناعية العامة من قبل القطاع الخاص (مثال مشروع الورق في دير الزور ومشروع الإسمنت في طرطوس). ثم هناك عقدي الاتصالات بين الدولة وشركتي الخلوي الموقعين في العام 2001، ومشروعي إدارة الحاويات، الأول في مرفأ طرطوس الموقع عام 2007 والثاني في مرفأ اللاذقية الموقع عام 2009.

وقد تأسست هذه الشركات الربحية في ظل قوانين محددة تشمل تحديد دور وحصة كل من القطاعين في المشروع وتضمنت حوافز مختلفة له في كل حالة دون منطق محدد للحوافز الممنوحة، مما يوجب في اعتقادنا إصدار قانون خاص يسمى قانون القطاع المشترك، ينظم تشاركية العام والخاص في المشاريع الإنتاجية والخدمية الهادفة إلى الربح وفي كافة القطاعات الاقتصادية.

وفي الاستعداد لتنظيم التشاركية وقّعت الدولة في ربيع 2008 مذكرة تفاهم مع وكالة التمويل الدولية (IFC) العائدة للبنك الدولي، تضمنت مساعدة الوكالة للحكومة في إنشاء وحدة مركزية للشراكة بين العام والخاص، تكون مهمتها تطوير الإطار القانوني للتشاركية[3]. وتم بعد ذلك إعداد مسودة أولية لقانون ينظم التشاركية بين القطاعين، كما تم إقامة مؤتمر خاص للتشاركية في دمشق في العام 2009 بتنظيم من الجمعية السورية البريطانية في لندن. ثم توقفت هذه الجهود مع بدء الأزمة الحالية في أوائل العام 2011.

لكن الشعور بالحاجة لقانون للتشاركية ولقانون ينظمها عاد من جديد، استعداداً لعملية إعادة الإعمار بعد الأزمة، فتم إعداد مسودة جديدة للقانون في العام 2014، حصر التشاركية بمشاريع البنى التحتية والمرافق العامة، تم تعديل هذه المسودة فيما بعد لتصدر بالقانون رقم 5 لعام 2016، الذي شمل التشاركية مع القطاع الخاص في جميع المشاريع العامة ربحية كانت أو غير ربحية.

ومنذ صدور القانون بدأت وزارات الدولة المختلفة، وخاصة وزارات الصناعة والسياحة والنقل والكهرباء بتوسيع لائحة مشاريعها المرشحة للتنفيذ في ظل قانون التشاركية الجديد وهي في معظمها مشاريع خاسرة. لكن البعض اقترح تحويل مشاريع القطاع الخاص الخاسرة أو المتوقفة عن العمل إلى شركات مساهمة مملوكة بالكامل من الدولة على اعتبار أن تجربة القطاع المشترك في سورية لم تكن ناجحة بالمجمل.

  1. قانون التشاركية رقم 5 لعام 2016

صدر قانون التشاركية رقم 5 لعام 2016 بعد المحاولات أعلاه، ولكن جاء القانون قاصراً ومعقداً بسبب تعدد الجهات التي ساهمت في "طبخه"، والتي حملت آراء وتوجهات عقائدية مختلفة، والجدير بالذكر أنه لم يقام أي مشروع في ظل القانون منذ صدوره، مما يشير إلى قصور في القانون نفسه، أو قصور في المناخ الاستثماري أو ضعف في الوضع الاقتصادي الحالي.  

شمل قانون التشاركية، حسب ما جاء في المادة الثانية منه، "مشاريع المرافق العامة والبنى التحتية والمشاريع العائدة ملكيتها للقطاع العام"، وبالتالي فقد شمل القانون كافة مشاريع القطاع العام، بينما حصرت قوانين التشاركية في مصر ولبنان والأردن نطاق عملها في "مشاريع البنى الأساسية والمرافق العامة"، مستثنية المشاريع الهادفة إلى الربح. وقد استثنى القانون رقم 5 في المادة الثالثة منه "عقود استكشاف واستثمار الثروات الطبيعية مثل النفط".

نص القانون على إقامة مجلس للتشاركية لدى مجلس الوزراء ومكتب لها لدى هيئة تخطيط الدولة والتعاون الدولي، بحيث تكون مهام المجلس إقرار المشاريع التي يمكن تشميلها بالقانون، ومهام المكتب تقديم المشورة الفنية والإدارية والقانونية والمالية اللازمة لمجلس التشاركية وللجهات العامة المتعاقدة مع القطاع الخاص.

وبالنسبة للضمانات الأخرى، فقد وضع القانون في المادة 13 منه الضمانات التالية لحماية المصلحة العامة:

  • إشراف الجهة العامة المتعاقدة مع القطاع الخاص على أعمال المشروع ومتابعة تنفيذه لضمان حقوق المستخدمين النهائيين.
  • ألزام الشريك الخاص تقديم تقارير دورية عن سير أعمال عقد التشاركية.
  • إعطاء الجهة المتعاقدة في القطاع العام الحق بزيارة جميع مكاتب شركة المشروع والاطلاع على جميع الوثائق اللازمة أثناء تشغيل المشروع في أي وقت تراه مناسباً.
  • تضمين عقد التشاركية نصاً يقضي بنقل ملكية أصول المشروع إلى الجهة العامة المتعاقدة عند انتهاءه.

أحق القانون للقطاع الخاص استرداد استثماره وتكاليف التشغيل والتكاليف المالية مع تحقيق ربح معقول خلال مدة المشروع (المادة 59)، وأعطاه في المادة 63 الحق بالمطالبة بتعديلات على العقد للتعويض على الأضرار التي قد تحصل له، إما بسبب تغير الظروف الاقتصادية أو المالية، أو تغير التشريعات. كما أجاز القانون في المادة 75 للشريك الخاص المطالبة بالتعويض المادي أو زيادة عدد سنوات الاستثمار في حال كل من: أولاً، تغير القوانين النافذة التي تؤثر على التوازن المالي للعقد أو ترتفع كلفة التنفيذ لأسباب طارئة بما يزيد على 10%، ثانياً، هبوط سعر صرف الليرة السورية بأكثر من 10%، وثالثاً، ارتفاع تكلفة تنفيذ المشروع بنسبة تتجاوز 25%، وجميع هذه الاحتمالات قابلة للتحقق.   

 

  1. هل التشاركية خياراً أو ضرورة؟

كنا بحاجة للتشاركية كي نجذب القطاع الخاص لمشاريع البنى التحتية والمرافق العامة قبل الأزمة، وأصبحنا أكثر حاجة إليها الآن في مرحلة إعادة الإعمار بعد الدمار الذي تم خلال الأزمة والذي قدر بحوالي 500 مليار دولار[4].

وبالتالي فإن التشاركية لم تعد خياراً وأصبحت ضرورة بسبب الحاجة لإعادة إعمار المرافق العامة التي تهدمت من طرق وشبكات مياه وكهرباء وصرف صحي، وإعادة تشغيلها وتطويرها بالسرعة اللازمة، مما يخفف العبء على الدولة ويساعدها على التفرغ لتحريك عجلة الاقتصاد، وتوحيد البلاد وتعزيز التماسك الاجتماعي وإعادة ملايين اللاجئين وإسكانهم[5]، والتعويض عن المتضررين، وإعادة بناء مؤسسات الدولة وإعادة السلم الأهلي والسعي للتنمية المناطقية المتوازنة، وخلق فرص العمل ومواجهة الفقر القديم والجديد وغيرها من المهام.

كما وأن التشاركية هذه تقلّص من حاجة الدولة لرفع الضرائب أو للاستدانة الداخلية والخارجية، فالتشاركية من حيث الواقع تشكل صيغة تمويلية وطنية بديلة للمديونية التي تحمل معها عبء خدمة الدين على الموازنة العامة للدولة لسنين طويلة.

لذلك أعتقد جازماً أن التشاركية حاجة ملحّة في مرحلة إعادة الإعمار، وهي لا تشكل تهديداً للسيادة الوطنية بل هي تعزز هذه السيادة بمساهمتها في إعادة الإعمار وفي التخفيف من التمويل الخارجي الذي يهدد السيادة، وهناك ضوابط في القانون تحمي حقوق الدولة وسيادتها. وإذا لم تجد الدولة شريكاً خاصاً لهذه المشاريع وافتقدت للقدرة على تنفيذها وتمويلها فسيخسر الاقتصاد ويضعف نموه، وسنخسر فرص العمالة التي تحققه هذه المشاريع، كما سيخسر الاقتصاد المشاريع الإنتاجية الربحية التي ستستفيد من مشاريع البنى التحتية.

والجدير بالذكر أن القانون المدني السوري أتاح للدولة في مادته رقم 634 التعاقد مع القطاع الخاص لإدارة مرفق عام بموجب عقد يسمى عقد "التزام المرافق العامة" وهو "عقد الغرض منه إدارة مرفق عام ذي صيغة اقتصادية، ويكون هذا العقد بين جهة الإدارة المختصة بتنظيم هذا المرفق وبين فرد أو شركة يعهد إليها باستغلال المرفق فترة معينة من الزمن".

وهناك تجارب ناجحة للتشاركية وأخرى غير ناجحة في العالم، تراوحت أسباب عدم نجاحها بين هشاشة دراسة الجدوى الاقتصادية الأصلية للمشروع وغموض الإطار القانوني له والصياغة المبهمة للعقد وضعف الإشراف من قبل الحكومة وغياب الآليات السريعة لحل النزاعات واحتكار الأقوياء للمشاريع، وغيرها من الأسباب.  وهذه هي الهند بعد سنوات من تجارب التشاركية في مجال المرافق العامة والبنى التحتية فيها وفي العالم تعقد مؤتمراً في مدينة بنغلور في العام 2007 (كان لي شرف حضوره)، ليخلص المؤتمر إلى دعوة الحكومات إلى التنبه إلى وجود ثغرات في تجارب التشاركية أهمها[6]:

  • ضعف القدرة لدى مؤسسات الدولة على إدارة عملية طرح المشاريع وتنفيذها.
  • ضعف في الإطار التنظيمي للتشاركية.
  • وافتقار السوق للآليات المناسبة للتمويل المصرفي.

 

  1. هل نحن مستعدُّون لاعتماد التشاركية؟

يبدو أن قانون التشاركية الحالي غير صالح للعمل، وأقترح العودة إلى دراسته بفكر جيد وعقل جديد، مذكراً بصيغة القانون الأولى التي تم إعدادها في العام 2010 بمساعدة خبراء دوليين متخصصين في هذا الموضوع، والصيغة الأخرى التي تم إعدادها في العام 2014، ومستفيدين بنفس الوقت من تجارب التشاركية في العالم. ولكن لا يظن أحداً أن مجرد إصدار قانون التشاركية مع تعليماته التنفيذية، سيمكننا من بدء العمل به في اليوم التالي، فنحن لسنا مستعدين بعد لاعتماد التشاركية كمبدأ أو لتطبيقها. فما هو المطلوب تعديله في التشريع كما في التطبيق لاعتماد التشاركية.

نعتقد أن هناك حاجة لتعديلات رئيسية في القانون تشمل نطاق مشاريع القانون وحل النزاعات بشكل خاص، إضافة إلى تعديلات متعددة أخرى.

  • فبالنسبة لتحديد نطاق مشاريع قانون التشاركية: أعتقد أولاً بوجوب حصر نطاق القانون بمشاريع البنى التحتية والمرافق العامة، تاركين المشاريع الربحية الصناعية والزراعية والسياحية المشتركة لإقامتها في ظل قانون القطاع المشترك المقترح، ففي هذه المشاريع الربحية لا يوجد تعارض مصالح بين الجهة العامة والجهة الخاصة، فالطرفين يهدفان فيها إلى الربح، على خلاف مشاريع البنى التحتية والمرافق العامة التي تجمع بين فريق يهدف إلى المصلحة العامة وآخر يهدف إلى الربح.

ثانياً، لا حاجة لإشراف الدولة والجهة العامة المتعاقدة في التنفيذ والتشغيل بالنسبة للمشاريع الإنتاجية والخدمية الهادفة إلى الربح إلا في إطار القوانين النافذة، كما لا حاجة لإخضاعها إلى الإجراءات المعقدة في طرح المشاريع وتنظيم العقود، وهي الإجراءات اللازمة في حال مشاريع البنى التحتية والمرافق العامة، كما لا حاجة لتقديم الجهة الخاصة تقارير دورية للجهة العامة عن سير أعمال عقد التشاركية في هذه للمشاريع، ولا حاجة لأحقية الجهة المتعاقدة زيارة مكاتب الشركة والاطلاع على جميع الوثاق اللازمة أثناء تشغيل المشروع. ولا نعتقد أن هناك قطاعاً خاصاً سيقبل الدخول في شراكة مع القطاع العام بهذه الشروط سواء كانت جهة القطاع العام خاسرة أو رابحة.

ثالثاً، لا يجوز أن تصبح التشاركية ملاذاً لمعالجة المشاريع المتعثرة في القطاع العام، فقانون التشاركية لم يصدر لإنقاذ هذه المشاريع المتعثرة. ولماذا يقبل القطاع الخاص الدخول في مشاريع خاسرة بالشروط المذكورة في القانون؟ وإذا كانت الحكومة تريد حلاً لقطاعها العام الاقتصادي وخاصة الصناعي منه، فعليها اتخاذ القرارات الجريئة اللازمة والتي تقاعست عن اتخاذها على مدى الثلاثين سنة الماضية، رغم استمرار استنزاف القطاع العام الاقتصادي لموارد الدولة المادية والبشرية.

  • وبالنسبة لحل النزاعات في القانون: قضت (المادة 46) من القانون أن يتضمن عقد التشاركية "آليات حل المنازعات التي تحدث بين الجهة العامة المتعاقدة والشريك الخاص أو شركة المشروع". وأوجب أن يتم حل النزاعات بين الطرفين عن طريق الحل الودي، وإذا لم يتوصل الطرفان إلى حل ودي فاللجوء إما إلى القضاء الإداري أو التحكيم الداخلي أو الخارجي، ما لم يتم الاتفاق على خلافه في عقد التشاركية (المادة 61).

والواقع أن عقود التشاركية طويلة الأجل لابد أن تتعرض لكثير من النزاعات الناتجة عن تغيير الظروف السياسية والاقتصادية المحيطة بالمشروع وبالتالي تغير المخاطر التي تتحملها الأطراف المتعددة في العقود، سواء كانت الدولة أو القطاع الخاص أو المصارف الممولة، ويحتاج احتمال ظهور هذه النزاعات إلى وجود نظام كفؤ وشفاف يؤدي إلى حلول سريعة وعادلة.

لذلك نقترح أن ينص القانون على إقامة هيئة قضائية خاصة لحل النزاعات في المشاريع، تكون أحكامها مبرمة وغير قابلة للاستئناف. ويمكننا في هذا الصدد الاستفادة مما جاء في قانون التشاركية في دولة تشيلي، حيث أقام القانون هناك هيئتان لمعالجة الخلافات بين المستثمر والجهة العامة المتعاقدة، هيئة التوفيق (Conciliation Commission) وهيئة التحكيم (Arbitration Commission)، فالأولى تقترح الحلول والثانية تتخذ القرار النهائي، وتعتبر قرارات الهيئة ملزمة وغير قابلة للاستئناف أو الطعن[7].

وفي تطبيق قانون التشاركية نعتقد أن هناك عوامل عديدة يجب التعامل معها للتمكن من البدء بالتطبيق. ومن أهم هذه العوامل والأكثر ضرورة هي: 1) تطوير القطاع الخاص، 2) تحسين بيئة الأعمال والاستثمار، 3) تطوير مؤسسات الدولة ذات العلاقة، 4) وتطوير القطاع المصرفي والقطاع المالي غير المصرفي.

  1. تقوية وتطوير مؤسسات القطاع الخاص

تحتاج مشاريع البنى التحتية والمرافق العامة إلى شخص اعتباري، أو إلى ائتلاف بين عدد من الشركات الخاصة، تتمتع بقدرة فنية وإدارية وملاءة مالية عالية، مما هو غير متوفر في القطاع الخاص السوري في الوقت الحاضر. فالقطاع الخاص السوري كان ولا زال في معظمه صغيراً، والقليل منه يعتبر مؤسساتياً، كما كان 30% منه يعمل في القطاع غير المنظم قبل الأزمة وارتفعت هذه النسبة إلى أكثر من 60%.

وكذلك كان القطاع الخاص في طور الإنعاش خلال الانفتاح الاقتصادي الذي تم قبل الأزمة، ولكنه عانى من التصدع ومن هجرة الأموال والخبرات خلالها. ثم كان ولا يزال هناك نقص بالشركات الهندسية وشركات البناء المؤهلة لتنفيذ مشاريع البنى التحتية. والخطورة في هذا الوضع أنه يفسح المجال للاحتكار، أو لدخول أمراء الحرب في هذه المشاريع على حساب الكفاءة في تنفيذها.

وفي وضع كهذا يجب السعي لإشراك القطاع السوري المغترب في هذه المشاريع، فهو القطاع الذي يملك القدرة المالية والخبرة، ويستطيع أن يجلب معه الخبرات الأجنبية والدعم المصرفي الخارجي، إذا اقتضى الأمر.

  1. تحسين بيئة الاستثمار وتقليص كلفة الأعمال

لابد من تحسين بيئة الأعمال والاستثمار لجذب القطاع الخاص إلى مشاريع التشاركية، فإلى جانب ضرورة تحقيق الأمن والاستقرار وإزالة العقوبات الاقتصادية المفروضة على سورية، هناك حاجة لتحسين بيئة الاستثمار وتقليص كلفة الأعمال، وضمن هذا تقليص البيروقراطية في معاملات الدولة، وتحسين الإدارة الضريبية، وتقليص القيود على انتقال الأموال، وتحسين أسس تسوية النزاعات بين الدولة والمستثمرين، وإرساء سيادة القانون، ورفع كفاءة القضاء ونزاهته، وتقليص الفساد الكبير والصغير.

  1. إعادة تأهيل وتقوية مؤسسات الدولة

هناك حاجة لتقوية قدرات الدولة الإدارية والتخطيطية والتنفيذية، على مستوى المركز كما على المستوى المحلي، حتى تستطيع الدولة إعداد ملفات المشاريع وطرحها بكفاءة وشفافية ومن دون تمييز، خاصة بعدما تعرضت مؤسسات الدولة بكافة مستوياتها للتصدع خلال الأزمة وانفصلت بعض الإدارات المحلية عن المركز وتزايدت مظاهر اقتصاد الحرب فيها.

ومن جهة أخرى، هناك مشكلة عدم خبرة الدولة في مثل هذه المشاريع وفي تنظيم عقودها، مما يتطلب جهداً كبيراً في تنمية مهاراتها في هذا المجال، بما فيه مهارات إعداد دراسة جدوى هذه المشاريع وعملية طرحها بشكل احترافي وشفاف وتقييم مخاطرها، وصياغة عقودها، فضلاً عن تنمية مهارات التفاوض مع الشريك الخاص الذي من الممكن أن يكون أقوى خبرة ومهارة من ممثلي الدولة في التفاوض.

  1. دراسة الجدوى الاقتصادية لمشاريع التشاركية

تعتبر دراسة الجدوى الاقتصادية في مشاريع البنى التحتية والمرافق العامة من أهم متطلبات مشاريع التشاركية، نظراً لضخامة هذه المشاريع وتعقيداتها وطول مدتها، فالدراسة هذه تقيّم تقنيات المشروع، وحجم ونوع الطلب على خدماته طيلة مدة تشغيله واحتمالات تغير الطلب خلال هذه المدة، وتحدد مخاطره أثناء التنفيذ كما أثناء التشغيل، وتأخذ بالاعتبار حماية المصلحة العامة، كما تأخذ بالاعتبار الوضع الاقتصادي المتوقع خلال مدة المشروع، بالإضافة إلى كلفة المشروع وحجم الربح الذي سيحققه المستثمر ومدى حاجته للحوافز. ويؤثر تقييم هذه المكونات على تسعير الخدمة التي سيقدمها المشروع للمستهلك النهائي (مثل سعر الكهرباء أو سعر استخدام الطريق السريع).

لذلك من الضروري إعداد دراسة الجدوى الاقتصادية لمشاريع التشاركية من قبل جهات ذات خبرة دولية. وقد يكون من المفيد تكليف أكثر من جهة واحدة بإعداد دراسة الجدوى للمشروع.

  1. تطوير القطاع المصرفي والقطاع المالي غير المصرفي

ألزمت (المادة 6) من قانون التشاركية الشريك الخاص "بتوفير كامل التمويل اللازم للمشروع أو جزء أساسي منه من موارده الذاتية أو عن طريق آليات التمويل الأخرى". وفي حال آليات التمويل الأخرى أوجب القانون أن يكون هناك جزء من التمويل من القطاع المالي أو المصرفي السوري.

لكن القطاع المصرفي السوري بشقيه العام والخاص لا يملك القدرة المالية والعمق والتنوع لتمويل مثل هذه المشاريع في الوقت الحاضر، فمؤسساته لازالت تقتصر على المصارف التجارية التي تجذب الودائع وتمول المشاريع قصيرة الأجل، وبالتالي هو يفتقر إلى المؤسسات المصرفية الاستثمارية والمؤسسات المالية غير المصرفية التي تقدم التمويل طويل الأجل. وبالتالي وفي هذا الظرف، قد يكون من غير الجائز إلزام القطاع المصرفي السوري المساهمة بتمويل (5%) من المال المقترض لتمويل هذه المشاريع، قبل أن تسمح الدولة بإقامة مؤسسات التمويل طويل الأجل وتطوير سوق السندات، كما وأنه لا يجوز إغراق المؤسسات المصرفية التجارية ذات الودائع قصيرة الأجل في المشاريع طويلة الأجل، نظراً لخطورة مثل هذا التمويل، وهو ما أكده حاكم مصرف لبنان السابق رياض سلامة الذي صرح بأنه لن يسمح للمصارف التجارية اللبنانية بتمويل مشاريع التشاركية في مجال البنى التحتية والمرافق العامة[8].

لذلك من الضروري تفعيل قوانين التمويل طويل الأجل التي صدرت قبل الأزمة، مثل قانون مصارف الاستثمار (رقم 56 لعام 2010)، وقانون التمويل وإعادة التمويل العقاري (رقم 15 لعام 2012)، وقانون التأجير التمويلي (رقم 88 لعام 2010).

  1. ملاحظات ختامية

إذن نحن بحاجة لتعديل قانون التشاركية أو إصدار قانون جديد لها، وبحاجة لإصدار قانون للقطاع المشترك تخضع له كافة المشاريع التشاركية الهادفة إلى الربح، ما دامت سورية لم تستكمل انتقالها إلى اقتصاد السوق وما دامت شركاتها الخاصة تخضع لقوانين التجارة والشركات والعمل والضرائب، بينما تخضع شركات قطاعها العام الاقتصادي لقوانين مختلفة، تنظم تأسيسها وتشغيلها.

ولكن علينا البدء من الآن بتحسين البيئة الاقتصادية لمشاريع التشاركية، دون انتظار تعديل القوانين أو إصدار قوانين جديدة، ودون الانتظار لرفع العقوبات الاقتصادية على سورية التي تعيق الاقتصاد الوطني ودولته وقطاعها الخاص وقطاعه المصرفي. فتطوير العناصر اللازمة لنجاح التشاركية تأخذ وقتاً طويلاً، ويجب البدء بالتعامل معها فوراً.

وشكراً لاستماعكم.

 

 

الدكتور نبيل سكر

nsukkar@scbdi.com

 

الملاحق

 

ملحق رقم (1)
مشاريع وزارة الصناعة المطروحة للتشاركية

 

 

المشروع

الموقع

الوضع الحالي للمشروع

1

شركة سكر تل سلحب

حماة

قائم ومتعثر

2

معمل خميرة شبعا

ريف دمشق

قائم ومتعثر

3

الشركة الوطنية لصناعة الشمينتو ومواد البناء إسمنت دمر

دمشق

قائم ومتعثر

4

شركة الرستن لصناعة الإسمنت ومواد البناء

حمص

قائم ومتعثر

5

الشركة السورية لصنع البسكويت غراوي

دمشق

قائم ومتعثر

6

شركة اليرموك لإنتاج المعكرونة

درعا

قائم ومتعثر

7

الشركة الحديثة للكونسروة والصناعات الزراعية

ريف دمشق

قائم ومتعثر

8

الشركة العامة للألبان ومشتقاتها الغوطة

دمشق

قائم ومتعثر

9

شركة حمص للغزل والنسيج والصباغة

حمص

قائم ومتعثر

10

الشركة الصناعية لخيوط النايلون والجوارب

في دمشق

قائم ومتعثر

11

صالة الغزل القديم في الشركة العربية المتحدة للصناعة (الدبس)

ريف دمشق

قائم ومتعثر

12

الشركة العامة للإطارات أفاميا

حماة

قائم ومتعثر

13

الشركة العامة للدباغة

دمشق وريفها

قائم ومتعثر

14

معمل الخزف في الشركة العامة للصناعات الزجاجية والخزفية السورية

ريف دمشق

قائم ومتعثر

15

قسم إنتاج سيليكات الصوديوم في الشركة العامة للصناعات الزجاجية والخزفية

ريف دمشق

قائم ومتعثر

16

معمل الأحذية في النبك

ريف دمشق

قائم ومتعثر

17

محلج تشرين

حلب

قائم ومتعثر

18

تطوير الخط الإنتاجي رقم /1/ في الشركة السورية لصناعة الإسمنت ومواد البناء

حماة

قائم ومتعثر

19

إقامة خط لإنتاج البيرة في شركة تصنيع العنب

حمص

قائم ومتعثر

20

تطوير معمل القضبان في الشركة العامة للمنتجات الحديدية والفولاذية

حماة

قائم ومتعثر

21

تطوير معمل الأنابيب المعدنية في شركة حديد حماة

حماة

قائم ومتعثر

22

مشروع تصنيع العدادات الكهربائية والإلكترونية

-

جديد

23

مشروع تصنيع الشاحنات والباصات

-

جديد

24

ومشروع تصنيع أسطوانات الغاز المنزلي

-

جديد

25

وتصنيع الأدوات الكهربائية المنزلية.

-

جديد

26

إنتاج الجرارات الزراعية

-

جديد

27

مشروع مكثفات العصائر

اللاذقية

جديد

28

مشروع السيرومات

-

جديد

29

الشركة العامة لتصنيع وتوزيع الآليات الزراعية

 

 

30

شركة بردى

 

 

31

شركة الخشب المضغوط

اللاذقية

 

32

معمل الشاشات

حلب

 

33

زجاج حلب

حلب

 

34

زجاج دمشق

دمشق

 

35

شركة الورق

دير الزور

 

 

معمل السيرومات

حلب

 

 

اسمنت الشهباء

حلب

 

 

الشركة العربية لتصنيع الإسمنت

حلب

 

المصدر: تصريح وزير الصناعة السابق منشور في جريدة الوطن بتاريخ 14/03/2016

ملحق رقم (2)بعض المشاريع السياحية المطروحة للتشاركية

المحافظة

م

الموقع

المالك

البرنامج الاستثماري المعتمد للموقع

مدة الاستثمار / سنة /

التكاليف الإجمالية التقديرية

(ألف يورو)

دمشق

1

موقع باب مصلى- دمشق المقاسم رقم /1213 – 1214 – 1215 / من المنطقة العقارية سويقة

وزارة الاوقاف - مديرية أوقاف دمشق

فندق إقامة 3 نجوم مع متمماته /200-250 / سرير.

35

2,206

دمشق

2

موقع فندق الجلاء جزء من العقار رقم 5393- ومن العقار رقم

محافظة دمشق و الاتحاد الرياضي العام

هدم مبنى الفندق الحالي وإشادة مجمع سياحي تجاري ترفيهي يتألف من:  فندق من سوية /5 نجوم و مطعم من سوية /3/ نجوم

45

14,706

دمشق

3

عقار المؤسسة العامة لتوزيع واستثمار الطاقة الكهربائية رقم /1303/ منطقة عقارية صالحية جادة

المؤسسة العامة لتوزيع واستثمار الطاقة الكهربائية

فندق سياحي وفندق إقامة بمستوى 5 نجوم

45

12,500

ريف دمشق

4

 أجزء  من موقع بحيرة زرزر

وزارة السياحة

فندق وشاليهات من سوية /3 نجوم

45

3,676

ريف دمشق

5

موقع العقارين /114-107/ المنطقة العقارية 8/1 بلودان

مديرية مالية محافظة ريف دمشق

فندق إقامة من سوية أربع نجوم

40

4,412

ريف دمشق

6

موقع العقار رقم /73/ من المنطقة العقارية شبعا (نادي الرماية)

الاتحاد الرياضي العام ومحافظة ريف دمشق

موتيل من سوية /3 نجوم/ سعة / وخدمية وسياحية وترفيهية متممة .

45

11,765

ريف دمشق

7

  جزء من العقار رقم /8/ ضاحية قدسيا

وزارة السياحة

إقامة مجمع تدريب فندقي سياحي وفق المواصفات العالمية

30

1,471

حمص

8

موقع جزء العقار رقم /2723/ في تدمر

وزارة السياحة

 فندق سوية 3 نجوم

45

2,941

حماه

9

موقع البرناوي على العقار /300/مؤقت منطقة عقارية ثالثة

مجلس مدينة حماة

 فندق مع فندق إقامة بمستوى /4/ نجوم

45

5,882

حلب

10

موقع أرض نادي الجلاء رقم /2 /

وزارة الأوقاف

  فندق مع فندق إقامة بمستوى 4 نجوم

45

5,882

حلب

11

موقع العقار رقم /12807/ منطقة عقارية رابعة

مديرية أوقاف حلب

  فندق مستوى 3 نجوم

35

2,941

اللاذقية

12

موقع البسيط  رقم /1/- جزء من العقارين رقم /69-71/ والأملاك العامة البحرية المقابلة له

وزارة السياحة

فندق وبنغالوهات تيراسات صيفية سوية نجمتين

45

10,294

اللاذقية

13

موقع برج اسلام رقم /1/ جزء من العقار رقم /1937/

وزارة السياحة والمديرية العامة للموانئ

فندق وبنغالوهات من سوية /3 نجوم/

45

8,088

اللاذقية

14

موقع برج اسلام رقم /2/ جزء من العقار رقم /1937/

وزارة السياحة والمديرية العامة للموانئ

فندق وبنغالوهات من سوية /3 نجوم/

45

7,353

اللاذقية

15

موقع برج اسلام رقم /3/ جزء من العقار رقم /1937/

وزارة السياحة والمديرية العامة للموانئ

فندق وبنغالوهات من سوية /4 نجوم/

45

11,765

اللاذقية

16

موقع برج اسلام رقم /5/ جزء من العقار رقم /1937/

وزارة السياحة والمديرية العامة للموانئ

 فندق مع بنغالوهات /3 نجوم/

35

6,618

طرطوس

17

العقار 1/503 متن الساحل

مجلس بلدة متن الساحل

فندق  ذو طابع جبلي ريفي من سوية / ثلاث نجوم /

35

2,206

السويداء

18

موقع قصور قرماطة

وزارة السياحة

فندق ذو طابع بيئي بسوية 3 نجوم

45

1,103

السويداء

19

موقع أم حوران

وزارة السياحة

وحدات اشتاء واصطياف طابع بيئي بسوية 3 نجوم

45

1,471

حلب

20

الموقع/ A/ من العقار/250/ منطقة كيمار- عفرين .

وزارة السياحة

فندق و فندق إقامة من مستوى ثلاث نجوم ذو طابع بيئي

45

22,059

طرطوس

21

موقع العقار العائد لفرع الحزب

فرع الحزب بمحافظة طرطوس

هدم البناء الموجود وإعادة تشييده كفندق سوية /4/ نجوم

45

11,765

طرطوس

22

موقع مدخل المدينة الصناعية

مجلس مدينة طرطوس

موتيل من سوية ثلاث نجوم

35

3,676

طرطوس

23

موقع المدينة الرياضية طوق صافيتا على العقارات /1007-1008-1009-1011-1016/

الاتحاد الرياضي العام

فندق  من سوية /3 نجوم

35

2,941

درعا

24

موقع أرض فندق محطة قطار بصرى

المؤسسة العامة للخط الحديدي الحجازي

مجمع تجاري ترفيهي متنوع

30

588

الرقة

25

موقع مجمع الرشيد- ارض سوق الهال القديم

مجلس مدينة الرقة

فندق مع فندق إقامة سوية 3 نجوم

45

2,794

طرطوس

26

مشروع الفندق السياحي بأرواد

وزارة السياحة

فندق بمستوى 4 نجوم

60

10,294

حلب

27

موقع العقار رقم /12807/ منطقة عقارية رابعة

مديرية أوقاف حلب

فندق مستوى 3 نجوم

35

2,941

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

المصدر: ملتقى سوق الاستثمار السياحي السابع 2011.        

ملحق رقم (3)مشاريع النقل المطروحة للتشاركية قبل صدور قانون التشاركية

 

مسلسل

وصف المشروع

الكلفة التقديرية للمشروع قبل الأزمة (مليون دولار)

1

الطريقان المحوريان السريعان

وفق مبدأ الطرق المدفوعة (Toll Road)، الأول بين الحدود التركية شمالاً والأردنية جنوباً بطول 500 كم والثاني يربط الساحل السوري غرباً بالحدود العراقية شرقاً وبطول 370 كم.

1,800

2

تحويلة دمشق الكبرى

وفق مبدأ الطرق المدفوعة (Toll Road)، تحيط بمدينة دمشق وتربط بين كافة محاور الطرق الدولية، يبلغ طول المسار 110 كم وعلى أربع حارات مرورية

400

3

المحطة اللوجيستية في المنطقة الوسطى

تقع على مقربة من تقاطع محوري الطريقين السريعين شمال جنوب وشرق غرب وفي مدينة حسياء الصناعية، وتمتد على مساحة 620 ألف متر مربع وتؤمن مناولة 6 مليون طن / سنة.

لا يوجد تقديرات لها

4

الخط الحديدي الحجازي بين محطة الحجاز ومطار دمشق الدولي

خط حديدي كهربائي مزدوج بطول 30.2 كم ينقل وسطياً 10 آلاف راكب يومياً من قلب مدينة دمشق إلى مطارها الدولي، ويخدم عدداً من التجمعات السكنية المستقبلية.

112

5

الخط الحديدي من دمشق إلى الحدود السورية الأردنية

يكمل هذا الخط المحور الذي يربط أوروبا وتركيا شمالاً بالخليج العربي واليمن جنوباً، يمتد على طول 145 كم ويضمن نقل 2700 راكب يومياً و 6.6 مليون طن من البضائع عام 2025. كلفة المشروع

311

6

ميترو دمشق

يمتد على طول 16.5 كم ضمن مدينة دمشق ويمر عبر 17 محطة، ويتوقع أن ينقل 850 ألف راكب يومياً.

1,800

المجموع

4,423

المصدر: وزارة النقل السورية

ملحق رقم (4)مشاريع الطاقة المطروحة للتشاركية قبل صدور قانون التشاركية

  • إجراء توسعين لمحطة توليد جندر العاملة وفق الدارة المركبة الأول باستطاعة 450 ميغا وات، والثاني باستطاعة 350 ميغا وات.
  • إجراء توسيع لمحطة توليد الناصرية العاملة وفق الدارة المركبة بإضافة عنفات غازية باستطاعة إجمالية 250 ميغا وات.
  • إنشاء واستثمار مزارع ريحية باستطاعة 100 ميغا وات في منطقة السخنة.
  • إنشاء واستثمار مزارع ريحية باستطاعة 50 ميغا وات في منطقة غباغب.
  • إنشاء واستثمار مزارع ريحية باستطاعة 50 ميغا وات في منطقة قطينة.
  • إنشاء واستثمار محطة توليد كهروشمسية باستطاعة 5 ميغا واط في دير عطية.
  • إنشاء واستثمار محطة توليد كهروشمسية باستطاعة 5 ميغا واط في جندر.

[1]  عقود الامتياز هي عقود بين جهة عامة وجهة خاصة تمنح الجهة العامة بموجبها إلى الجهة الخاصة حقاً حصرياً باستثمار موارد زراعية أو معدنية أو صناعية في

منطقة جغرافية محددة (مثال مزارع المطاط في ماليزيا ومناجم الفحم في ليبيريا) أو باستثمار مرفق عام بحري أو تجاري أو عسكري أو ترفيهي لمدة طويلة قد تمتد لـ99 سنة (مثال قناة السويس في مصر قبل عام 1956) مقابل مبالغ تدفعها الجهة الخاصة دورياً إلى الجهة العامة. والثانية BOT هي عقود بين جهة عامة وجهة خاصة تمول بموجبها الجهة الخاصة مشروع مقترح من قبل الجهة العامة وتشغله وتديره طوال مدة العقد مقابل مبالغ مالية يدفعها المتعاقد الخاص إلى الجهة العامة. وفي الحالتين لا تنتقل الملكية إلى القطاع الخاص، بل يعود المشروع، سواء كان قطعة أرض أو مرفق عام أو مؤسسة إنتاجية، في نهاية المدة إلى حضن الجهة العامة. ويقل إشراف الدولة في عقود الامتياز (concessions) لهذه المشاريع وقد ينعدم، بينما يتواجد الإشراف في الصيغة الثانية (BOT) ضمن حدود معينة.

[2]  تراوحت المشاريع بين مشاريع تقدم الخدمة فيها مباشرة من قبل الجهة العامة المتعاقدة (شراكة الإتاحة)، ومشاريع تقدم الجهة الخاصة الخدمة نيابة عن الجهة العامة إلى المستفيد النهائي (شراكة التلزيم). وفي الحالة الأولى تتشكل إيرادات المستثمر الخاص من الدفعات التي يستلمها من الجهة العامة المتعاقدة، وفي الحالة الثانية تتشكل إيراداته من الرسوم التي يحصلها من المستفيدين النهائيين، وفي بعض الأحوال تتدخل الدولة في تحديد سعر خدمة المرفق العام، حفاظاً على الصالح العام وتعوض المشغل الخاص خسارته إذا كان السعر الذي حددته دون كلفة التشغيل وتحقيق ربح معقول للمشغل الخاص.

[3] جريدة الوطن، 6/3/2008

[4] أجرى البنك الدولي تقديراً مبدئياً للأضرار والاحتياجات في ست مدن سورية: حلب ودرعا وحماة وحمص وإدلب واللاذقية حتى نهاية عام 2014 وتضمن هذا التقدير سبعة قطاعات: الإسكان والصحة والتعليم والطاقة والمياه والصرف الصحي والنقل والزراعة، ونال قطاع الإسكان نحو 65% من إجمالي تقديرات الأضرار التي تراوحت بين 3.6 و 4.5 مليار دولار أمريكي. وكانت حلب هي المدينة الأكثر تضرراً إذ نالها 40% من الدمار. للتفاصيل أنظر: البنك الدولي. (كانون الثاني، 2016) الموجز الاقتصادي الفصلي لمنطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا – الآثار الاقتصادية للحرب والسلم.

[5] يقدر عدد اللاجئين السوريين للخارج بحوالي  4.8 مليون نسمة وعدد النازحين للداخل بحوالي 7.6 ملايين نسمة وذلك حتى حزيران 2016. للتفاصيل أنظر: البنك الدولي – المرصد الاقتصادي لمنطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا. (2016، تشرين الأول). العدالة الاجتماعية والاقتصادية لمنع التطرف العنيف (ص 8).

[6] Government of India, Ministry of Finance, International Conference on Meeting India’s Infrastructure Needs with Public Private Participation, New Delhi, February 5-6, 2007.

[7] Alejandro Jadresic, former Minister, Government of Chile, International Conference on Meeting India’s Infrastructure Needs with Public-Private Partnership, Government of India, Ministry of Finance, New Delhi, February 5-6, 2007.

 [8] The Daily Star, May 22, 2013